Stellungnahme des Bundesverband Digitale Wirtschaft zum De-Mail-Gesetz

Stellungnahme des Bundesverband Digitale Wirtschaft (BVDW) e.V. zum Entwurf eines Gesetzes zur Regelung von De-Mail-Diensten (De-Mail-Gesetz)

Der Bundesverband Digitale Wirtschaft (BVDW) e.V. ist die Interessenvertretung für Unternehmen im Bereich interaktives Marketing, digitale Inhalte und interaktive Wertschöpfung.  Der BVDW ist interdisziplinär verankert und hat damit einen ganzheitlichen Blick auf die Themen der digitalen Wirtschaft. Er hat es sich zur Aufgabe gemacht, Effizienz und Nutzen digitaler Medien transparent zu machen und so den Einsatz in der Gesamtwirtschaft, Gesellschaft und Administration zu fördern.  Im ständigen Dialog mit Politik, Öffentlichkeit und anderen Interessengruppen stehend, unterstützt der BVDW ergebnisorientiert, praxisnah und effektiv die dynamische Entwicklung der Branche.

Die Summe aller Kompetenzen der Mitglieder, gepaart mit den definierten Werten und Emotionen des Verbandes, bilden die Basis für das Selbstverständnis des BVDW. Wir sind das Netz Das Bundesinnenministerium hat den Entwurf eines Gesetzes zur Regelung von De-Mail- Diensten (De-Mail-Gesetz) zur Kommentierung gestellt. Das Gesetz soll die Grundlage für privat betriebene Kommunikationsdienste legen, die es künftig Bürgerinnen und Bürgern, Wirtschaft und Verwaltung erlauben, auf einfache Weise rechtssicher, verbindlich und vertraulich elektronisch zu kommunizieren. Der BVDW dankt für die Gelegenheit zur Kommentierung und nimmt zu dem Gesetzentwurf wie folgt Stellung:

Grundsätzliches:

Die geplante De-Mail trägt der wachsenden Bedeutung des Internets in der privaten wie geschäftlichen Kommunikation Rechnung. Das neue Instrument ist geeignet, wesentliche Vorteile und Effizienzgewinne für Bürgerinnen und Bürger, Verwaltung und Unternehmen zu schaffen. Das Projekt ist eine angemessene Reaktion, um den radikalen Umbrüchen in der Kommunikation infolge  der Digitalisierung Rechnung zu tragen. Die Einführung der De-Mail wird insbesondere erhebliche Vorteile für die Bürgerinnen und Bürger bringen. So können zukünftig Vorgänge, für die bisher der papierbasierte Weg oder sogar persönliches Erscheinen der Bürger zwingend erforderlich waren, einfacher, schneller und weltweit rund um die Uhr vollständig elektronisch vorgenommen werden. Die Inhalte einer De-Mail sind dabei besonders gesichert und können auf dem Transportweg weder mitgelesen noch verändert werden. Abgesicherte Anmeldeverfahren und Verbindungen zum De-Mail-Diensteanbieter sowie verschlüsselte Transportwege gewährleisten den rechtsverbindlichen De-Mail-Versand und -Empfang. Des Weiteren kann jederzeit die Identität der Kommunikationspartner, der Versand sowie die Zustellung einer De-Mail zweifelsfrei nachgewiesen werden.

Für Unternehmen und Verwaltungseinheiten optimiert die De-Mail interne Prozesse, vermeidet Medienbrüche und senkt so Transaktionskosten. Statt des Versands von papiergebundenen Angeboten, Verträgen, Rechnungen oder Mahnungen, welche erhebliche Porto-, Bearbeitungs- und Aufbewahrungskosten verursachen, kann all dies nun komplett elektronisch erfolgen. De-Mail basiert dabei auf standardisierter Technologie, was die Anzahl benötigter technischer Schnittstellen verringert und so die Weiternutzung vorhandener Systeme und Prozess ermöglicht. Innerhalb der Kommunikation können Versand- und Zugangsbestätigungen ausgestellt werden, die einen hohen Beweiswert haben. Der Versand bzw. der Empfang einer Nachricht, analog eines Einschreibens, kann damit nicht mehr bestritten werden. Insgesamt wird in puncto Versand und Zugang von Erklärungen eine deutliche Beweiserleichterung geschaffen.

De-Mail: Türöffner zu neuem Wettbewerb

Zusätzlich zu den klaren Effizienzvorteilen für die verschiedenen Nutzergruppen bedeutet die Einführung einer rechtssicheren digitalen Kommunikation aber auch die Stärkung des Wettbewerbs im Postmarkt. Mit der De-Mail wird ein ganz neuer Markt für digitale Kommunikation geschaffen. Der Schritt hin zur Digitalisierung ermöglicht einen Neustart unter Wettbewerbsbedingungen, der es erlaubt, dass auch Unternehmen mit Kernkompetenzen eher im digitalen Bereich in einen fairen Wettbewerb mit traditionellen Postanbietern treten. Hier ist es wichtig, dass die gesetzliche Grundlage diese Chance zu einem freien Wettbewerb zum Vorteil der nachfragenden Nutzer fördert, indem sie gleiche Startbedingungen für alle Marktteilnehmer schafft. Es sollte verhindert werden, dass marktbeherrschende Stellungen im traditionellen Briefmarkt zu Verzerrungen des Wettbewerbs genutzt werden können.

Anmerkungen im Einzelnen:

So richtig und unterstützenswert der grundsätzliche Ansatz des Gesetzentwurfs ist, so enthält die aktuelle Fassung doch noch einige Unklarheiten und Fehljustierungen im Detail, die dem Erfolg des De-Mail-Projektes, dem vollen Nutzen für die Anwender oder der Akzeptanz bei den Nutzern entgegenstehen könnten. Hier möchte der BVDW Korrekturen anregen, um die Realisierung des ehrgeizigen Projekts sicherzustellen und das volle Potenzial dieser neuen Technologie zur Entfaltung zu bringen:

1. Einfache Erkennbarkeit durch einheitliche Domain – § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2

DeMailG-E

Der aus Sicht des BVDW wichtigste Punkt für den Erfolg der De-Mail im Markt scheint uns eine einfache Erkennbarkeit der neuen Kommunikationsform für die Nutzer, gerade auch in Abgrenzung zur bisherigen E-Mail, zu sein. Die Frage einer eindeutigen Kennzeichnung ist in § 5 Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Gesetzentwurfs aufgenommen, aber politisch offenbar bislang nicht eindeutig entschieden. Zwar war in der bisherigen Kommunikation im Vorfeld der Einführung immer von der Einführung einer eindeutigen Domain für alle De-Mail-Adressen die Rede (bspw. [email protected]). Nun scheint aber im aktuellen Gesetzentwurf wieder in Frage gestellt zu werden, ob eine solche einheitliche Domain vorgegeben wird oder ganz verschiedene Domains genutzt werden können.

Der BVDW sieht hier eine große Gefahr für den Erfolg der neuen Kommunikationsform, da nur eine einheitliche, klar verständliche und wettbewerbsneutrale Domain in der Außenkommunikation und -wahrnehmung die Wiedererkennung als „die“ rechtsverbindliche elektronische Kommunikation sicherstellen kann. Zusätzliche Domains bergen ein erhebliches Risiko, die Endnutzer erheblich zu verwirren und so die Eindeutigkeit und die Glaubwürdigkeit der De-Mail zu gefährden. Hieraus erwächst auch eine erhebliche Missbrauchsgefahr.

Aber auch auf Versenderseite bietet eine einheitliche Domain wesentliche Vorteile. So ist die Handhabung sowohl in technischen Systemen als auch durch die beteiligten Mitarbeiter wesentlich erleichtert, wenn auf einen Blick erkennbar ist, ob eine sichere De-Mail für die Kommunikation genutzt werden kann. Dem gegenüber führt eine Vielzahl von ständig neuen, sich ändernden und eventuell in ihrer Funktion später wieder umgewidmeten Domains zwangsläufig zu Verwirrungen und Fehlern und hätte deshalb eine fehlende Akzeptanz auf Versender- als auch Empfängerseite zur Folge. Der BVDW fordert deshalb nachdrücklich die Durchsetzung einer einheitlichen Domain für die De-Mail und eine entsprechend klare Formulierung im Gesetzestext:

§ 5 Abs. 1 S. 3: „Im Domänenteil der De-Mail-Adresse muss außerdem eine für alle DeMail-Adressen einheitliche Kennzeichnung enthalten sein.“

2. Möglichst eindeutige Bezeichnung der Nutzer bei Klarnamen-Adressen – § 5 Abs. 1 S. 2 Nr. 1

DeMailG-E Einen weiteren wichtigen Baustein für das Vertrauen der Nutzer in die De-Mail- Kommunikation sehen wir in der eindeutigen Adressierung der einzelnen Nutzer des Dienstes. Zu diesem Zweck war bislang geplant, für die (primäre) Klarnamen-Adresse neben dem Nachnamen immer auch den Vornamen (oder mindestens einen Bestandteil (davon) zu nutzen. Daneben ist ohnehin von allen Nutzern der Einsatz von Pseudonymen möglich. Trotz der eindeutigen Vorteile einer vollständigen Klarnamen- Adresse scheint im nun vorliegenden Entwurf wieder freigestellt zu sein, ob Vor- und Nachname oder auch nur Nachnamen genutzt werden (§ 5 Abs. 1 Nr. 1).

Der BVDW sieht durch eine alleinige Verwendung des Nachnamens das Ziel einer eindeutigen und zweifelsfreien, somit vertrauensvollen Adressierung erheblich gefährdet. Die zusätzliche Aufnahme des Vornamens (oder eines Teils davon) macht die Adressierung eindeutiger und sicherer. Eine verkürzte Adresse gleicht dagegen eher einem Pseudonym. Dies soll zwar zusätzlich beantragt werden können, darf aber nicht die primäre Klarnamen-Adresse ersetzen. Wünschenswert wäre es daher, wie ursprünglich vorgesehen, dass die primäre De-Mail-Adresse neben dem Nachnamen auch den Vornamen enthalten muss, um Missbrauch wie auch Missverständnisse in der Kommunikation durch Falschadressierung zu vermeiden.

Entsprechend sollte § 5 Abs. 1 Nr. 1, wie folgt, angepasst werden: § 5 Abs. 1 S. 2 Nr. 1:

„(1) bei natürlichen Personen im lokalen Teil deren Nachnamen und auf Verlangen des Nutzers einen oder mehrere Vornamen oder einen Teil des oder der Vornamen (Hauptadresse).“

3. Identifizierung – § 3 DeMailG-E

Wichtige Voraussetzung für die Verlässlichkeit und Beweisfunktion der De-Mail ist die sichere Identifizierung der Nutzer, wie sie in § 3 des Gesetzentwurfs vorgesehen ist. Im Detail sind hier jedoch noch Optimierungen möglich, um für Nutzer wie Anbieter eine bestmögliche Praktikabilität mit höchstmöglicher Sicherheit der Identifizierung zu verbinden:

-          So fehlt zurzeit im Gesetzentwurf noch ein Hinweis, dass zusätzlich zu einem Ausweisdokument, welches keine Anschriftdaten enthält (bspw. Reisepass oder ausländischer Pass), auch eine aktuelle Meldebestätigung bei der Identifizierung vorzulegen ist. Ohne dieses Erfordernis können die Daten zur Anschrift nicht verifiziert werden. Deshalb sollte im Gesetz, mindestens aber in der Begründung ein Hinweis aufgenommen werden, dass eine aktuelle Meldebestätigung immer benötigt wird, wenn das vorgelegte Ausweisdokument keine Anschriftdaten enthält.

Hierzu wäre folgender Einschub in § 3 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 DeMailG-E erforderlich:

„1. .... mit gleichwertiger Sicherheit, und, soweit ein Ausweisdokument keine Anschriftsdaten enthält, einer aktuellen Meldebescheinigung; die Überprüfung ...“

- Hinsichtlich des Identifizierungsprozesses fehlt die ausdrückliche Möglichkeit, auch auf bereits erfolgte zuverlässige Identitätsfeststellungen, etwa nach Signatur- oder Geldwäschegesetz (z.B. im Rahmen einer Bankkontoeröffnung), zurückzugreifen. Diese Möglichkeit sollte im Gesetz eindeutig geschaffen werden. Hierzu wäre § 3 Abs. 3 S. 2, wie folgt, anzupassen (und ggf. eine Klarstellung in der Begründung mit ausdrücklichem Verweis auf die vorgenannten Gesetze):

(3) .... Der akkreditierte Diensteanbieter darf dazu mit Einwilligung des Antragstellers personenbezogene Daten verarbeiten oder nutzen, die er zu einem früheren Zeitpunkt erhoben hat wurden, sofern diese Daten die zuverlässige Identitätsfeststellung des Antragstellers gewährleisten.

- In § 3 Abs. 2 Nr. 2, 2. HS DeMailG-E wird der Fall geregelt, dass ein Mitglied eines Vertretungsorgans oder der gesetzliche Vertreter einer juristischen Person selbst eine juristische Person ist. Zu Recht werden für diesen Fall auch Angaben zu deren Firma, Name etc. verlangt, allerdings fehlt in dieser Aufzählung dann erneut die Benennung der Namen der Mitglieder des Vertretungsorgans oder der gesetzlichen Vertreter. Dies sollte entsprechend ergänzt werden:

„2. … ist ein Mitglied des Vertretungsorgans oder der gesetzliche Vertreter eine juristische Person, so wird deren Firma, Name oder Bezeichnung, Rechtsform, Registernummer, soweit vorhanden, und Anschrift des Sitzes oder der Hauptniederlassung sowie der Name der Mitglieder des Vertretungsorgans oder der gesetzlichen Vertreter erhoben.

-          In § 3 Abs. 5 S. 2 DeMailG-E wird dem Diensteanbieter die Pflicht zur regelmäßigen Überprüfung der Identitätsdaten auferlegt. Zwar besteht fraglos ein hohes Interesse an der Aktualität der Identitätsdaten, jedoch erscheint es schwierig, hieraus eine – mit erheblichen Haftungsrisiken verbundene – Pflicht des Diensteanbieters zu machen. Dieser ist insoweit von der Mitwirkung der Nutzer abhängig. Zwar kann er diese in den AGB zur Mitwirkung verpflichten; es bliebe aber bei Pflichtverletzung des Nutzers ein Haftungsrisiko des Providers.

Richtiger erscheint es daher, eine gesetzliche Obliegenheit des Nutzers zur Datenaktualisierung bei Veränderungen einzuführen. Ein Schutz der anderen Anwender ist auch darüber gesichert, dass Identdaten grundsätzlich mit einer Angabe der letztmaligen Überprüfung verbunden sind. Genügt das Alter der Daten – nach individueller Festlegung durch den Verwender - nicht mehr den Anforderungen für einen bestimmten Verwendungszweck, so hat auch die Folgen der Nutzer zu spüren, der in diesen Fall etwa die Identifizierungsfunktion der De-Mail nicht mehr einsetzen kann. Abs. 5 S. 2 sollte daher durch folgende Formulierung ersetzt werden:

(5) .... Dem Nutzer obliegt es, dass auch nach Eröffnung des De-Mail- Kontos die zu diesem Konto vorgehaltenen Identitätsdaten aktuell sind, eventuelle Änderungen unverzüglich dem akkreditierten Diensteanbieter mitgeteilt und die Aktualität der Daten in angemessenem Abstand nachgewiesen wird.

4. Zustellung / Abholbestätigung – § 5 Abs. 9 DeMailG-E Wesentliches Ziel der De-Mail ist unter anderem, den rechtsverbindlichen Versand und damit auch die Zustellung von Dokumenten auf elektronischem Wege zu ermöglichen. Dies bietet Vorteile für alle Beteiligten. Die Regelungen im augenblicklichen Gesetzesentwurf, in welcher Form beim elektronischen Versand tatsächlich die Zustellung erfolgen soll, erscheinen jedoch unnötig kompliziert.

Für unnötige Komplexität ohne praktischen Gewinn sorgt hier insbesondere die geplante Einführung des Instruments einer „Abholbestätigung“. Sie verursacht nicht nur erheblichen technischen Mehraufwand, sie wirkt dabei auch bestenfalls zu Lasten von Verbrauchern (als häufigsten Sendungsempfängern) und hat überdies bedenkliche Auswirkungen für den Datenschutz.

Ihr Nutzen jedenfalls ist gering: Zum einen wird die „formelle Zustellung“ nur einen geringen Anteil am Postaufkommen ausmachen. Zum anderen kann aber der Zugang auch bereits durch die Zugangsbestätigung bewiesen werden. Die Auflösung der Zustellfiktion dahingehend, dass der Zugang nunmehr bei Abholung statt, wie sonst vorgesehen mit nachgewiesenem Eingang beim Empfängerprovider zzgl. Der vorgesehenen Frist zur Kenntnisnahme (etwa 3 Tage nach den in Art. 3 des Gesetzes vorgesehenen Änderungen im VwZG) führt eher zur Verwirrung des Nutzers und damit zu Rechtsunsicherheit für die Beteiligten.

Darüber hinaus ist der Moment der Abholung, d.h. des Downloads der De-Mail vom Provider, der durch die Abholbestätigung bescheinigt wird, auch nicht aussagekräftig, ob tatsächlich eine Kenntnisnahme durch den Empfänger erfolgt ist. Feststellbar ist allein, dass sich der Kunde eingeloggt hat, er muss die Nachricht aber nicht gelesen haben. Das Protokollieren des Log-in führt aber auch zu datenschutzrechtlichen Bedenken, da hierdurch Informationen über das tatsächliche Nutzungsverhalten an die absendende Behörde gegeben werden. Hierdurch wird bei mehrfachen Zustellungen sogar eine Profilbildung ermöglicht.

Es ist daher dringend geboten, das verfehlte Sonderkonzept der Abholbestätigung wieder aus dem Gesetz zu streichen. Es darf nicht zu zusätzlichen Hürden kommen, die der Akzeptanz der elektronischen Kommunikation im Vergleich zur traditionellen papiergebundenen Kommunikation entgegen stünde. Vielmehr sollte eine Klarstellung erfolgen, dass es nur eine Art der Zustellung gibt, die möglichst weitgehend analog zum Zugang körperlicher Briefe ausgestaltet sein muss, ggf. mit etwas verlängerter Frist für die Zustellfiktion. Hier erscheinen die drei Tage Frist zur angenommenen Kenntnisnahme ein geeigneter Kompromiss.

Anstatt der Abholbestätigung sollte auch im De-Mail-Gesetz selbst eine Zustellfiktion analog § 5 Abs. 7 S. 2 [neu] VwZG festgelegt werden, wonach die Zustellung spätestens am dritten Tag nach der Einlagerung der Nachricht ins De-Mail-Postfach erfolgt.

5. Verzeichnisdienst - § 7 DeMailG-E

Der Erfolg der De-Mail wird wesentlich auch von der Erreichbarkeit der Nutzer und damit auch von der Auffindbarkeit von De-Mail-Adressen abhängig sein. Zu diesem Zweck gewinnen Verzeichnisdienste besondere Bedeutung. Dem trägt § 7 des Gesetzentwurfs grundsätzlich Rechnung. Dabei geht es allerdings vom Regelungsgehalt der Norm nur um öffentliche, d.h. allgemein zugängliche Verzeichnisdienste. Um klarzustellen, dass der Diensteanbieter intern (nicht öffentlich) 1 Dies gilt gerade auch im Vergleich zu der sehr weitgehenden Zustellfunktion bei dem jüngst vorgestellten E-Post-Dienst der Deutschen Post, nach dessen AGB für Unternehmen eine Zustellfiktion schon am Tag des Eingangs und für Verbraucher am Tag nach dem Eingang angenommen werden soll (Nr. 6.3 der EPost-AGB):

6.3 Der Nutzer erkennt sein Nutzerkonto als seinen Machtbereich an, zu dem er Zugang hat und das für die Kommunikation mit anderen Nutzern oder Kommunikationspartnern bestimmt ist. Der Nutzer wird daher aufgefordert, mindestens einmal werktäglich den Eingang in seinem Nutzerkonto zu kontrollieren. Von einer regelmäßigen Kenntnisnahme eines E-POSTBRIEFS mit elektronischer Zustellung durch den Privatkunden ist daher spätestens am Werktag nach Eingang im Nutzerkonto auszugehen. Beim Geschäftskunden ist von einer regelmäßigen Kenntnisnahme bei Eingang innerhalb der üblichen Geschäftszeiten am gleichen Werktag auszugehen, ansonsten mit Beginn der Geschäftszeiten am darauf folgenden Werktag. natürlich vollständige Verzeichnisse der vergebenen De-Mail-Adressen und der dahinterstehenden Nutzer führen muss, sollte an einigen Stellen jedoch die Formulierung angepasst werden. Während Absatz 1 insoweit eindeutig sein dürfte („in einem Verzeichnisdienst zu veröffentlichen“) sind zusätzliche Klarstellungen in der Überschrift und in Absatz 2 wünschenswert: „§ 7 – Öffentlicher Verzeichnisdienst